Introdução

Passados cinco anos da publicação da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (BRASIL, 2021), o ordenamento jurídico brasileiro encontra-se em momento privilegiado para a realização de um balanço crítico sobre a efetividade das contratações públicas sustentáveis como instrumento de política pública voltada ao desenvolvimento regional e à promoção da justiça socioambiental. A nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, que substituiu integralmente a Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 10.520/2002, representou uma mudança paradigmática ao erigir o desenvolvimento nacional sustentável à condição de princípio estruturante do processo licitatório.

A relevância do tema transcende o campo estritamente jurídico e adentra o terreno das políticas públicas e da governança. Segundo dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2025), as contratações públicas representam aproximadamente 13% do Produto Interno Bruto brasileiro, o que confere ao Estado um extraordinário poder de indução sobre os padrões de produção e consumo. Nesse contexto, as licitações deixam de ser mero procedimento administrativo formal para assumirem função promocional ou regulatória, constituindo-se em instrumento privilegiado para a concretização de valores constitucionais como a proteção ambiental, a redução das desigualdades regionais e a promoção do bem-estar social.

O problema de pesquisa que orienta o presente estudo pode ser assim formulado: em que medida a Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021), efetivamente transformou as licitações públicas em instrumento de política pública de desenvolvimento sustentável, e quais são os principais obstáculos à sua implementação nos municípios brasileiros? A hipótese inicial é de que, embora o marco normativo tenha avançado significativamente, persistem lacunas de implementação relacionadas à capacitação técnica, à governança institucional e à cultura administrativa ainda arraigada no paradigma do menor preço absoluto.

O objetivo geral consiste em analisar criticamente o papel das contratações públicas sustentáveis como instrumento de desenvolvimento regional e promoção da justiça socioambiental na vigência da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021), identificando avanços, lacunas e boas práticas, com ênfase na realidade municipal. Os objetivos específicos compreendem: (i) examinar os dispositivos legais que incorporam critérios de sustentabilidade; (ii) avaliar a jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2024), do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (SÃO PAULO, 2025a, 2025b) e do Superior Tribunal de Justiça (BRASIL, 2026); (iii) identificar os principais entraves práticos à implementação em municípios; e (iv) propor um framework de boas práticas adaptável à realidade local.

A metodologia empregada é de natureza qualitativa, com abordagem indutiva, utilizando-se das técnicas de pesquisa bibliográfica e documental. A análise documental abrange a legislação vigente, os regulamentos federais, os manuais oficiais, com destaque para o Manual de Licitações e Contratos do TCU (5ª edição) e o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU, além da jurisprudência selecionada dos tribunais superiores e de contas. A revisão bibliográfica contempla a doutrina especializada em Direito Administrativo, com ênfase em obras de Daniel Ferreira, entre outros.

Fundamentação teórica: desenvolvimento sustentável, justiça socioambiental e função promocional do direito administrativo

O conceito de desenvolvimento sustentável e sua recepção constitucional

O conceito de desenvolvimento sustentável consolidou-se no cenário internacional a partir do Relatório Brundtland, elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas em 1987, que o definiu como aquele capaz de satisfazer as necessidades presentes sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atenderem às suas próprias necessidades. Essa formulação, aparentemente simples, encerra uma profunda transformação epistemológica ao articular três dimensões tradicionalmente tratadas de forma estanque: a prosperidade econômica, o progresso social e a proteção ambiental.

A Constituição Federal de 1988 recepcionou esse paradigma de forma inequívoca. O artigo 170 estabelece que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observando, entre outros princípios, a defesa do meio ambiente (inciso VI), a redução das desigualdades regionais e sociais (inciso VII) e a busca do pleno emprego (inciso VIII). Por sua vez, o artigo 225 consagra o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

A doutrina constitucionalista contemporânea reconhece a existência de um princípio constitucional do desenvolvimento sustentável, dotado de eficácia normativa plena e imediata, que vincula toda a atividade estatal. Nas palavras de Juarez Freitas (2011, 2019), a sustentabilidade não é princípio abstrato ou de observância adiável, vinculando plenamente e mostrando-se inconciliável com o vicioso descumprimento da função socioambiental dos bens e serviços. O autor sustenta que o próprio Estado Constitucional só faz sentido a serviço dos fins éticos relacionados à sustentabilidade do bem-estar.

No plano internacional, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 2015, estabeleceu 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e 169 metas a serem alcançadas até 2030. O ODS 12, especificamente dedicado a assegurar padrões de produção e consumo sustentáveis, inclui a meta 12.7, que preconiza a promoção de práticas de compras públicas sustentáveis de acordo com as políticas e prioridades nacionais. O Brasil adaptou essa meta para promover práticas de contratações e gestão públicas com base em critérios de sustentabilidade, ampliando o escopo original que se limitava às compras para abranger também obras e serviços.

Justiça socioambiental: para além da proteção ambiental

O conceito de justiça socioambiental representa uma evolução do pensamento ambientalista ao incorporar a dimensão social e distributiva à proteção ecológica. Sua origem remonta ao movimento por justiça ambiental surgido nos Estados Unidos na década de 1980, que denunciava a distribuição desigual dos ônus ambientais, sistematicamente concentrados em comunidades pobres e de minorias étnicas. No contexto brasileiro, essa perspectiva ganha contornos próprios ao articular a questão ambiental com as profundas desigualdades regionais e sociais que caracterizam o país.

A justiça socioambiental nas contratações públicas implica reconhecer que as escolhas administrativas sobre o que contratar, de quem contratar e como contratar produzem efeitos distributivos que podem reduzir ou ampliar as desigualdades existentes. A preferência por fornecedores locais ou regionais, a exigência de certificações ambientais, a valorização de cooperativas de catadores de materiais recicláveis, a inclusão de pessoas com deficiência e mulheres vítimas de violência doméstica na cadeia de fornecimento são exemplos de como as licitações podem funcionar como instrumento de promoção da justiça social.

Nesse sentido, as contratações públicas sustentáveis não se limitam à dimensão ambiental stricto sensu, mas abrangem também a dimensão social (condições de trabalho, inclusão de grupos vulneráveis, desenvolvimento local), a dimensão econômica (viabilidade financeira, geração de emprego e renda, fortalecimento de micro e pequenas empresas) e a dimensão cultural (valorização de saberes tradicionais, respeito à diversidade). Essa perspectiva multidimensional está expressamente contemplada no Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da Advocacia-Geral da União (BRASIL, 2023), que orienta a implementação de critérios de sustentabilidade nas dimensões ambiental, social, econômica e cultural.

A função promocional do Direito Administrativo

A teoria clássica do Direito Administrativo, forjada no contexto do Estado Liberal, concebia a licitação como procedimento eminentemente formal destinado a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, entendida esta como aquela de menor preço. Essa concepção, embora tenha cumprido importante papel na moralização das compras públicas e no combate ao patrimonialismo, revelou-se insuficiente para dar conta das múltiplas finalidades que o Estado Constitucional contemporâneo deve perseguir.

A função regulatória ou extraeconômica das licitações, como prefere a doutrina administrativista, consiste na utilização do procedimento licitatório para promover outros valores previstos na Constituição ou na lei, para além da mera seleção da proposta economicamente mais vantajosa. Trata-se de reconhecer que o Estado, ao contratar, não age como um particular qualquer em busca do menor custo, mas como agente comprometido com a realização de direitos fundamentais e com a promoção do desenvolvimento sustentável.

Daniel Ferreira (2012), em obra específica sobre a função social da licitação pública, sustenta que o desenvolvimento nacional sustentável não é finalidade acessória ou secundária do certame, mas objetivo tão relevante quanto a seleção da proposta mais vantajosa e a garantia da isonomia entre os licitantes. O autor argumenta que a Administração Pública tem o dever jurídico de considerar critérios de sustentabilidade em suas contratações, não se tratando de mera faculdade discricionária.

Essa compreensão foi expressamente acolhida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 2946, em que o Ministro Dias Toffoli reconheceu que, mesmo antes da alteração promovida pela Lei nº 12.349/2010 na Lei nº 8.666/1993, as licitações sustentáveis já encontravam fundamento constitucional nos artigos 170 e 225 da Constituição Federal. O precedente reforça a tese de que o desenvolvimento sustentável não é opção do legislador infraconstitucional, mas imperativo constitucional que vincula toda a atividade administrativa.

O marco normativo das contratações sustentáveis na Lei nº 14.133/2021

Princípios e objetivos: a centralidade do desenvolvimento sustentável

A Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021) representa significativo avanço normativo em relação ao regime anterior no que tange às contratações sustentáveis. O artigo 5º elenca expressamente o desenvolvimento nacional sustentável entre os princípios que devem nortear a aplicação da lei, ao lado de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, interesse público, probidade administrativa, igualdade, planejamento, transparência, eficácia, segregação de funções, motivação, vinculação ao edital, julgamento objetivo, segurança jurídica, razoabilidade, competitividade, proporcionalidade, celeridade e economicidade.

Mais do que simples princípio orientador, o desenvolvimento nacional sustentável foi elevado à condição de objetivo do processo licitatório. O artigo 11, inciso IV, estabelece que o processo licitatório tem por objetivos: (I) assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto; (II) assegurar tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição; (III) evitar contratações com sobrepreço ou com preços manifestamente inexequíveis e superfaturamento na execução dos contratos; e (IV) incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável.

A menção expressa ao ciclo de vida do objeto no inciso I representa inovação de grande relevo. Ao determinar que a proposta mais vantajosa deve ser aferida considerando todo o ciclo de vida do objeto contratado, a lei supera definitivamente a lógica reducionista do menor preço absoluto. O artigo 6º, inciso XXIII, define ciclo de vida como a série de etapas que envolvem o desenvolvimento do produto, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposição final. Essa perspectiva impõe à Administração o dever de considerar não apenas o custo de aquisição, mas também os custos de manutenção, operação, consumo de energia e água, descarte e impacto ambiental ao longo de toda a vida útil do bem ou serviço.

Dispositivos específicos sobre sustentabilidade

A Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021) incorpora a sustentabilidade em diversas etapas do processo de contratação. No planejamento, o artigo 18, § 1º, inciso XII, exige que o Estudo Técnico Preliminar (ETP) contenha a descrição dos possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos os requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável. Essa exigência transforma a análise de sustentabilidade em etapa obrigatória da fase preparatória, precedendo a elaboração do Termo de Referência ou Projeto  Básico.

O artigo 25, § 1º, estabelece que, na especificação técnica, a Administração pode exigir que os bens sejam constituídos por material renovável, reciclado, atóxico ou biodegradável, entre outros critérios de sustentabilidade. O dispositivo confere segurança jurídica para a inclusão de especificações técnicas ambientalmente orientadas, afastando questionamentos sobre eventual restrição à competitividade.

O artigo 26 permite que o edital exija, como condição de habilitação ou como critério de pontuação no julgamento, a certificação por entidade acreditada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) ou por órgão competente da Administração Pública. Essa previsão viabiliza a utilização de selos e certificações ambientais reconhecidos, como o Selo Procel de eficiência energética, o Selo FSC de manejo florestal responsável e a certificação LEED para edificações sustentáveis.

No que tange aos critérios de julgamento, o artigo 34 estabelece que o julgamento por menor preço ou maior desconto considerará o menor dispêndio para a Administração, atendidos os parâmetros mínimos de qualidade definidos no edital de licitação. O § 1º especifica que os custos indiretos, relacionados com as despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental do objeto licitado, entre outros fatores vinculados ao seu ciclo de vida, poderão ser considerados para a definição do menor dispêndio, sempre que objetivamente mensuráveis. Essa disposição consagra a transição do paradigma do menor preço para o do menor custo total de propriedade.

O artigo 144 introduz a possibilidade de estabelecer remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado, com base em metas, padrões de qualidade, critérios de sustentabilidade ambiental e prazos de entrega definidos no edital e no contrato. Esse mecanismo de incentivo permite premiar contratados que superem as metas ambientais estabelecidas, criando estímulos concretos para a melhoria contínua do desempenho sustentável.

Em perspectiva comparada, a Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021) apresenta convergência com o marco regulatório europeu, notadamente a Diretiva 2014/24/UE (CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA; PARLAMENTO EUROPEU, 2014), relativa aos contratos públicos. A diretiva europeia, que revogou a anterior Diretiva 2004/18/CE, integra a contratação pública à Estratégia Europa 2020 para um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, reconhecendo-a como um dos instrumentos de mercado para alcançar os objetivos de sustentabilidade. O artigo 67 da diretiva estabelece que a adjudicação deve basear-se na proposta economicamente mais vantajosa, identificada com base na melhor relação qualidade/preço, podendo o critério de qualidade incluir aspectos ambientais e sociais. O artigo 68, por sua vez, disciplina expressamente o custo do ciclo de vida, autorizando que os Estados-Membros considerem as externalidades ambientais, como emissões de gases de efeito estufa e poluição, desde que seu valor monetário possa ser determinado e verificado. A Diretiva impõe ainda, em seu artigo 18, n. 2, que os Estados-Membros assegurem o cumprimento, pelos adjudicatários e subcontratantes, de toda a legislação ambiental, social e laboral aplicável. Nesse cotejo, verifica-se que a Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021) adotou estrutura normativa semelhante ao modelo europeu, especialmente quanto à consideração do ciclo de vida (art. 11, I; art. 34, § 1º) e à possibilidade de exigência de certificações ambientais (art. 26). Contudo, enquanto a União Europeia conta com uma década de experiência na aplicação da Diretiva e dispõe de metodologias consolidadas para cálculo de externalidades ambientais, como as desenvolvidas pela Comissão Europeia (2012) no âmbito da iniciativa Green PublicProcurement, o Brasil ainda carece de padrões técnicos e capacitação institucional para a plena operacionalização do custo do ciclo de vida, lacuna que se apresenta como um dos principais desafios para a efetividade das
contratações sustentáveis no contexto municipal.

Regulamentação infralegal e orientações oficiais

A implementação das contratações sustentáveis depende de adequada regulamentação infralegal. No âmbito federal, o Decreto nº 7.746/2012, já alterado para adequar-se à nova lei, estabelece critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações. A Instrução Normativa SEGES/ME nº 73/2022 dispõe sobre a elaboração do Estudo Técnico Preliminar, incluindo orientações específicas sobre a análise de impactos ambientais.

O Guia Nacional de Contratações Sustentáveis, elaborado pela Câmara Nacional de Sustentabilidade da Consultoria-Geral da União da Advocacia-Geral da União (BRASIL, 2023), constitui o mais completo manual de orientação disponível. Atualmente em sua edição mais recente, o guia oferece orientações detalhadas para cada categoria de contratação, incluindo critérios específicos para aquisição de bens (equipamentos eletrônicos, materiais de expediente, veículos), contratação de serviços (limpeza, vigilância, tecnologia da informação) e execução de obras e serviços de engenharia.

O Manual de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2024), em sua 5ª edição atualizada para a Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021), também dedica seção específica às contratações sustentáveis, consolidando a jurisprudência do tribunal sobre o tema. O documento reforça que a ausência de critérios de sustentabilidade nas contratações, quando cabíveis, configura irregularidade passível de determinação corretiva.

Balanço jurisprudencial e doutrinário após cinco anos de vigência

A consolidação jurisprudencial no superior tribunal de justiça

O Superior Tribunal de Justiça (BRASIL, 2026), em matéria especial divulgada em março de 2026 comemorativa dos cinco anos da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021), consolidou entendimentos relevantes sobre a aplicação da nova legislação. O tribunal reconheceu que a norma buscou tornar os processos mais eficientes, transparentes e racionais, com foco na economicidade e no melhor aproveitamento dos recursos públicos, destacando como inovações principais a ampliação das licitações eletrônicas, a adoção do diálogo competitivo para contratações complexas e a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas como plataforma centralizada para divulgação dos atos licitatórios.

No que tange especificamente às contratações sustentáveis, o STJ tem reafirmado a compatibilidade entre os critérios de sustentabilidade e os princípios da competitividade e economicidade. O entendimento prevalecente é de que exigências ambientais devidamente justificadas não configuram restrição indevida à participação de licitantes, desde que guardem pertinência com o objeto contratado e estejam respaldadas em normas técnicas ou certificações reconhecidas.

Questão relevante diz respeito à aplicação retroativa da lei mais benéfica em matéria penal. A Sexta Turma, no julgamento do AREsp 2.786.212, entendeu que a Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021) deve retroagir para afastar causa de aumento de pena prevista apenas na antiga lei de licitações, considerando que a nova lei não reproduziu determinada majorante. Embora não diretamente relacionado às contratações sustentáveis, o precedente ilustra a abordagem do tribunal em favor da interpretação mais favorável ao administrado quando há omissão da nova lei.

Os entendimentos do tribunal de contas da união

O Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2024) possui vasta jurisprudência sobre contratações sustentáveis, consolidada ao longo de mais de uma década e reforçada após a vigência da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021). O Acórdão nº 3241/2013 da Segunda Câmara já estabelecia que a não adoção de critérios de sustentabilidade ambiental na realização de licitações contraria o ordenamento jurídico, determinando aos órgãos jurisdicionados que adotem, se cabível, critérios de sustentabilidade ambiental nas contratações realizadas.

Mais recentemente, o tribunal tem se debruçado sobre a implementação do conceito de menor dispêndio total e análise do ciclo de vida. Os Acórdãos nº 2088/2024 e 465/2024 do Plenário reafirmaram que o percentual de 75% do valor orçado pela Administração, estabelecido como parâmetro de inexequibilidade para obras e serviços de engenharia, constitui presunção relativa, sendo necessária a realização de diligências para que os licitantes demonstrem a exequibilidade de suas propostas. Esse entendimento tem implicações diretas para as contratações sustentáveis, pois propostas que considerem custos de sustentabilidade podem apresentar valores superiores àquelas que desconsideram tais custos, sem que isso configure inexequibilidade.

O Índice de Maturidade na Implementação da Lei de Licitações (IMIL), desenvolvido pelo TCU em parceria com os tribunais de contas estaduais, constitui ferramenta inovadora para mensurar o grau de aderência dos entes públicos às exigências da nova legislação. O levantamento realizado em 2024, que abrangeu 1.768 órgãos e entidades em todo o Brasil, evidenciou riscos significativos na implementação, incluindo a ausência de realização de contratações sustentáveis como um dos pontos críticos identificados.

A jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tem desempenhado papel relevante na orientação dos municípios paulistas quanto à implementação da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021), com ênfase nas contratações sustentáveis. Análise de precedentes coletados entre 2024 e 2025 revela postura predominantemente rigorosa da Corte paulista, que exige fundamentação técnica adequada, rejeita atalhos procedimentais e preserva a competitividade, mas reconhece flexibilizações quando devidamente motivadas (SÃO PAULO, 2025a).

Nos processos TC 008481.989.24 e TC 012227.989.24, a instrução processual identificou falhas e omissões na fase preparatória, associadas diretamente à anulação dos certames. O tribunal tem sido enfático ao exigir que o Estudo Técnico Preliminar não seja genérico ou meramente formal, devendo demonstrar efetivamente a viabilidade técnica e econômica da contratação, com análise detalhada dos impactos ambientais quando pertinente.

No Boletim de Atualização de Licitações e Contratos de novembro de 2025, o TCE-SP validou a exigência de certificação FSC ou similar para materiais de limpeza, em conformidade com jurisprudência consolidada da Corte. Contudo, determinou a exclusão de exigência de laudo atestando níveis aceitáveis de Bisfenol-A (BPA), por ausência de normativa aplicável e inexistência de estudos que sustentem a adoção do parâmetro. O precedente ilustra a necessidade de fundamentação técnica robusta para exigências de sustentabilidade, sob pena de configuração de restrição indevida à competitividade.

Os dados do IMIL para o Estado de São Paulo, divulgados pelo TCE-SP em janeiro de 2025, revelaram que o índice médio dos municípios paulistas alcançou 0,63 pontos em escala de 0 a 1, considerado de nível básico. Entre os riscos identificados, destaca-se a ausência de implementação do Plano de Contratação Anual e de realização de contratações sustentáveis. Esses dados evidenciam a necessidade de intensificação dos esforços de capacitação e de fortalecimento da governança nas contratações públicas municipais.

Desafios de implementação nos municípios brasileiros

Obstáculos institucionais: capacitação, estrutura e governança

A implementação efetiva das contratações sustentáveis nos municípios brasileiros esbarra em obstáculos de natureza institucional que merecem análise detida. O primeiro e mais significativo diz respeito à capacitação dos agentes públicos responsáveis pelas contratações. A Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021) introduziu conceitos técnicos sofisticados, como análise do ciclo de vida, custo total de propriedade e matriz de riscos, que demandam conhecimentos especializados frequentemente inexistentes nas estruturas administrativas municipais, especialmente nos municípios de pequeno e médio porte.

O levantamento do IMIL revelou alta rotatividade e insuficiência da quantidade de agentes públicos que preenchem os requisitos para atuação no processo licitatório. A lei exige que o agente de contratação seja servidor efetivo ou empregado público com atribuições relacionadas a licitações e contratos ou com formação compatível, ou que seja qualificado por meio de capacitação específica. Muitos municípios simplesmente não dispõem de servidores com esse perfil em seus quadros.

A ausência de sistemas eletrônicos adequados constitui outro entrave significativo. O Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), embora represente avanço em termos de transparência e centralização de informações, demanda adaptações nas rotinas administrativas e nos sistemas de gestão municipal.
Municípios com até 20 mil habitantes dispõem de prazo estendido de seis anos para adequação plena ao PNCP, mas essa dilação temporal não resolve as dificuldades estruturais de conectividade, equipamentos e pessoal técnico.

A governança das contratações, exigida pelo artigo 11 da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021), pressupõe a existência de segregação de funções entre planejamento, seleção do fornecedor e gestão contratual. Nos municípios menores, é comum que as mesmas pessoas acumulem todas essas atribuições, comprometendo os controles internos e a efetividade das políticas de sustentabilidade.

Obstáculos culturais: a resistência ao novo paradigma

Para além dos obstáculos institucionais, a implementação das contratações sustentáveis enfrenta resistências de natureza cultural profundamente enraizadas na Administração Pública brasileira. A cultura do menor preço, consolidada ao longo de três décadas de vigência da Lei nº 8.666/1993, criou uma mentalidade reducionista que associa vantajosidade exclusivamente ao menor valor nominal da proposta, desconsiderando custos indiretos, externalidades ambientais e benefícios sociais.

Essa resistência manifesta-se tanto entre os servidores responsáveis pelas contratações quanto entre os órgãos de controle. Servidores tendem a optar pelo caminho de menor risco, evitando inovações que possam ser questionadas posteriormente. A adoção de critérios de sustentabilidade, por exigir fundamentação técnica mais elaborada e eventual justificativa para preços superiores ao menor valor ofertado, é frequentemente percebida como fonte de risco funcional.

Paradoxalmente, os próprios órgãos de controle, que deveriam fomentar as boas práticas de sustentabilidade, por vezes contribuem para perpetuar a cultura do menor preço. Auditorias que se concentram exclusivamente na verificação de economicidade imediata, sem considerar os benefícios de longo prazo das contratações sustentáveis, enviam sinais contraditórios aos gestores. A superação desse quadro demanda mudança de mentalidade tanto na Administração ativa quanto nos órgãos de fiscalização.

A teoria econômica do mercado de limões, desenvolvida pelo Nobel George Akerlof, oferece perspectiva elucidativa sobre os efeitos perversos do critério exclusivo de menor preço. Ao sinalizar que o único atributo valorizado é o preço baixo, o Estado induz uma corrida para o fundo, na qual as empresas com propostas de alta qualidade não conseguem competir, sendo sistematicamente vencidas por proponentes que oferecem soluções de menor custo, mas também de menor qualidade. O resultado é um fenômeno de seleção adversa que compromete a eficiência das contratações públicas no longo prazo.

A tensão entre economicidade, sustentabilidade e justiça social

Uma das questões mais desafiadoras no campo das contratações sustentáveis diz respeito à aparente tensão entre os princípios da economicidade, da sustentabilidade e da justiça social. Como conciliar a exigência de eficiência no gasto público com a adoção de critérios ambientais e sociais que podem resultar em custos imediatos mais elevados?

A resposta passa pela compreensão adequada do conceito de economicidade. O princípio constitucional da economicidade, inscrito no artigo 70 da Constituição Federal, não se confunde com a busca pelo menor preço a qualquer custo. Economicidade implica a otimização da relação entre custos e benefícios, considerando não apenas os valores nominais despendidos, mas também a qualidade dos bens e serviços obtidos, sua durabilidade, seus impactos ambientais e sociais e os custos associados ao longo de todo o ciclo de vida.

Nessa perspectiva, uma contratação sustentável que resulte em custo inicial mais elevado pode ser mais econômica no longo prazo se o bem adquirido apresentar maior durabilidade, menor consumo de energia, menores custos de manutenção ou menor impacto ambiental. A aquisição de veículos híbridos ou elétricos para a frota pública, por exemplo, pode representar investimento inicial superior, mas resultar em economia significativa com combustível e manutenção ao longo da vida útil, além de reduzir emissões de gases de efeito estufa.

O artigo 34, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021), ao permitir que os custos indiretos relacionados ao ciclo de vida do objeto sejam considerados para a definição do menor dispêndio, oferece o instrumental normativo para essa análise mais abrangente. Contudo, a operacionalização desse dispositivo exige metodologias de cálculo padronizadas e capacidade técnica para aplicá-las, o que permanece como desafio a ser superado.

A lacuna de indicadores sobre contratações sustentáveis nos órgãos de controle

A pesquisa documental realizada nos acervos do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (2025b), da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (2026) e do Instituto Rui Barbosa revelou a inexistência de indicadores padronizados sobre contratações sustentáveis nos municípios paulistas.
O Painel ODS do TCE-SP, que monitora o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável pelos jurisdicionados, não contempla métricas específicas sobre a inclusão de cláusulas ambientais em editais, a economia obtida no ciclo de vida das contratações ou a frequência de exigência de certificações ambientais.

Essa lacuna começa a ser enfrentada por iniciativas pioneiras como a Auditoria de Contratações Sustentáveis coordenada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul, que no biênio 2025-2026 avalia a efetividade da implementação de critérios de sustentabilidade ambiental, social e econômica em sete entes federados, utilizando metodologia baseada nas cinco dimensões da sustentabilidade (social, ambiental, econômica, cultural e espacial) e verificando a aderência aos ODS 12 (Consumo e Produção Responsáveis), ODS 13 (Ação Climática) e ODS 16 (Instituições Eficazes). A conclusão dessas auditorias poderá fornecer os primeiros parâmetros empíricos para avaliar a efetividade das contratações sustentáveis no âmbito municipal. 

A ausência de dados públicos oficiais e disponíveis para consulta é, por si só, achado relevante da presente pesquisa. Demonstra que, em que pese a existência de instrumentos consolidados de avaliação da gestão municipal, como o Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEGM), no qual o TCE-SP figura como protagonista e referência no cenário nacional, a avaliação da efetividade das contratações sustentáveis ainda não foi amplamente institucionalizada pelos órgãos de controle como indicador de gestão. Esse vácuo informacional reforça a tese central do presente artigo sobre as lacunas de implementação, evidenciando que a transição do paradigma normativo para a prática administrativa ainda carece de instrumentos de monitoramento e avaliação que permitam aferir o grau de aderência dos municípios às diretrizes de sustentabilidade estabelecidas pela Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021).

Framework de boas práticas para municípios

Estruturação da governança de contratações sustentáveis

A implementação efetiva das contratações sustentáveis nos municípios requer, como ponto de partida, a estruturação de uma governança adequada. Recomenda-se a instituição de Comissão Intersetorial de Sustentabilidade nas Contratações, com participação de representantes das áreas de compras, jurídica, orçamentária, ambiental e social. Essa comissão teria como atribuições: (i) elaborar e atualizar o Plano de Logística Sustentável do município; (ii) definir critérios de sustentabilidade aplicáveis às principais categorias de contratação; (iii) capacitar os agentes de contratação; e (iv) monitorar os indicadores de desempenho sustentável.

O Plano de Contratações Anual, obrigatório por força do artigo 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021), deve incorporar a dimensão de sustentabilidade desde sua elaboração. Para cada item planejado, recomenda-se a análise prévia quanto à viabilidade de adoção de critérios ambientais e sociais, com a definição de metas progressivas de contratações sustentáveis.

A segregação de funções entre planejamento, seleção e gestão, exigida pela lei, deve ser adaptada à realidade dos municípios menores. Onde não for possível a separação completa de atribuições, devem ser estabelecidos mecanismos compensatórios de controle, como revisão por supervisor hierárquico, consulta prévia ao órgão de assessoramento jurídico e documentação detalhada de todas as decisões.

Metodologia de elaboração do Estudo Técnico Preliminar sustentável

O Estudo Técnico Preliminar constitui o documento central para a incorporação de critérios de sustentabilidade nas contratações. Propõe-se metodologia estruturada em cinco etapas: (i) diagnóstico da necessidade; (ii) análise de alternativas; (iii) avaliação de impactos ambientais e sociais; (iv) análise de viabilidade técnica e econômica; e (v) definição dos critérios de sustentabilidade aplicáveis.

Na etapa de diagnóstico, deve-se questionar a real necessidade da contratação, avaliando possibilidades de redução do consumo, reutilização de bens disponíveis ou compartilhamento de recursos com outros órgãos. A análise de alternativas deve considerar opções mais sustentáveis, mesmo que apresentem custo inicial superior, desde que demonstrada a vantajosidade no ciclo de vida.

A avaliação de impactos deve contemplar as dimensões ambiental (consumo de recursos naturais, emissões, geração de resíduos), social (condições de trabalho na cadeia de fornecimento, inclusão de grupos vulneráveis, desenvolvimento local) e econômica (custos ao longo do ciclo de vida, externalidades). Para objetos de maior complexidade, recomenda-se a utilização de ferramentas de Avaliação do Ciclo de Vida (ACV) conforme normas técnicas da série ISO 14040. 

A definição dos critérios de sustentabilidade deve ser específica e mensurável, evitando exigências genéricas ou impossíveis de verificação. O Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU oferece catálogo detalhado de critérios aplicáveis a cada categoria de objeto, constituindo referência obrigatória para os agentes de contratação.

Alinhamento com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

As contratações públicas sustentáveis constituem instrumento privilegiado para a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030. Propõe-se que os municípios estabeleçam vinculação expressa entre suas contratações e os ODS pertinentes, permitindo o monitoramento da contribuição das compras públicas para as metas globais.

Além do ODS 12 (Consumo e Produção Responsáveis), diretamente relacionado às contratações sustentáveis, as compras públicas podem contribuir para o ODS 1 (Erradicação da Pobreza), mediante preferência para microempresas e cooperativas locais; ODS 5 (Igualdade de Gênero), mediante valorização de empresas com políticas de equidade; ODS 8 (Trabalho Decente), mediante exigência de conformidade trabalhista na cadeia de fornecimento; ODS 11 (Cidades Sustentáveis), mediante critérios de acessibilidade e mobilidade; ODS 13 (Ação Climática), mediante preferência por produtos e serviços de baixa emissão de carbono; e ODS 16 (Instituições Fortes), mediante fortalecimento da governança e transparência.

O Pacto pelo Desenvolvimento Sustentável, lançado em 2025 com o compromisso denominado Meu Município pelos ODS, oferece aos municípios ferramentas de planejamento e gestão, formações e capacitações técnicas, além de mapa das principais linhas de financiamento direcionadas ao desenvolvimento sustentável. A adesão ao pacto representa oportunidade para os municípios estruturarem suas políticas de contratações sustentáveis de forma articulada com a agenda global.

Conclusão

O balanço crítico dos cinco anos de vigência da Lei nº 14.133/2021 (BRASIL, 2021) revela avanços significativos no marco normativo das contratações públicas sustentáveis, mas também lacunas de implementação que comprometem a efetividade dessas disposições, especialmente no âmbito municipal. A pesquisa demonstrou que o desenvolvimento nacional sustentável foi inequivocamente alçado à condição de princípio estruturante e objetivo do processo licitatório, superando sua anterior condição de finalidade acessória ou meramente programática.

A jurisprudência dos tribunais superiores e de contas consolidou entendimentos favoráveis à adoção de critérios de sustentabilidade, reconhecendo sua compatibilidade com os princípios da competitividade, economicidade e isonomia. Os órgãos de controle têm evoluído de uma postura meramente fiscalizatória para uma atuação indutor de boas práticas, desenvolvendo ferramentas como o Índice de Maturidade na Implementação da Lei de Licitações que permitem diagnóstico preciso das deficiências a serem superadas.

Contudo, os dados empíricos revelam que a maioria dos municípios brasileiros ainda se encontra em estágio básico de implementação da nova legislação, com deficiências significativas na realização de contratações sustentáveis. Os principais obstáculos identificados são de natureza institucional (carência de pessoal qualificado, ausência de sistemas adequados, fragilidade da governança) e cultural (resistência à mudança, apego ao paradigma do menor preço, aversão ao risco).

A superação desses obstáculos demanda ações articuladas em múltiplas frentes. No plano normativo, é necessário o aprofundamento da regulamentação sobre metodologias de análise do ciclo de vida e custo total de propriedade, conferindo maior segurança jurídica aos gestores que optarem por contratações sustentáveis com custos imediatos superiores. No plano institucional, impõe-se o fortalecimento das estruturas de governança municipal, com investimento em capacitação continuada dos agentes de contratação. No plano cultural, é fundamental a mudança de mentalidade tanto na Administração ativa quanto nos órgãos de controle, superando a visão reducionista que associa vantajosidade exclusivamente ao menor preço.

O framework de boas práticas proposto neste estudo oferece roteiro adaptável à realidade dos municípios de pequeno e médio porte, articulando as exigências legais com a capacidade institucional disponível. A vinculação das contratações aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável permite inserir a ação local no contexto da agenda global, conferindo maior legitimidade às políticas de sustentabilidade e facilitando o acesso a recursos e capacitação.

Em última análise, as contratações públicas sustentáveis representam muito mais do que mera conformidade legal. Constituem instrumento de transformação social, econômica e ambiental, capaz de induzir padrões de produção e consumo mais responsáveis, reduzir desigualdades regionais, proteger o meio ambiente e promover o desenvolvimento justo e inclusivo. A realização plena desse potencial transformador depende do compromisso de toda a sociedade, gestores, servidores, órgãos de controle, fornecedores e cidadãos, com a construção de um Estado que seja, verdadeiramente, instrumento de promoção dos direitos fundamentais e do bem comum.

Referências

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