O Consulente submente-nos à seguinte consulta:

"O município objetiva realizar a contratação de empresa especializada em sistema digital de consignações, na implantação, gestão e operacionalização de solução completa responsável pelo controle eletrônico de margem consignável fornecendo módulo informatizado para geração automática das reservas, averbações e manutenção de lançamentos para o sistema de folha de pagamento. Desta forma, questiona-se qual é a melhor forma de contração: dispensa, credenciamento ou apenas um formalização direta com a empresa?"

Examina-se questão sobre a pretensão de contratação de “empresa especializada em sistema digital de consignações, na implantação, gestão e operacionalização de solução completa responsável pelo controle eletrônico de margem consignável fornecendo módulo informatizado para geração automática das reservas, averbações e manutenção de lançamentos para o sistema de folha de pagamento”.

O Município consulente indaga sobre a melhor forma de contratação, “dispensa, credenciamento ou apenas uma formalização direta com a empresa”. Com efeito, o consulente anexa uma minuta de contrato pertinente ao citado objeto, cujo preambulo informa tratar-se de contratação decorrente de dispensa de licitação.

Isto posto, nota-se que o caso sob exame não envolve a contratação de instituições financeiras para a operação de crédito consignado. Não se busca instituição financeira para conceder empréstimos consignados aos servidores.

O objeto descrito pela consulta e a minuta anexa denotam a pretensão contratual de um sistema de software – plataforma tecnológica que operacionaliza o controle administrativo das consignações em folha: controle de margem consignável, integração com o sistema de folha de pagamento, geração de arquivos de averbação e repasse, relatórios e conciliação.

Verifica-se que a futura contratada – uma empresa de tecnologia, não uma instituição financeira – será remunerada pelas próprias instituições consignatárias – bancos e cooperativas –, que pagam por acesso à plataforma, razão pela qual o valor do contrato é de R$ 0,00 para o Poder Público.

Portanto, a referida distinção mostra-se juridicamente relevante, uma vez que a análise do procedimento para a contratação deve considerar o objeto real – serviço de tecnologia da informação –, e não a adjacente consignação bancária.

Nesse sentido, constata-se de imediato a inviabilidade jurídica da contratação mediante mera “formalização direta com a empresa”, sem qualquer procedimento prévio de seleção. O art. 37, inciso XXI, da Lei Maior de 1988, consagra a licitação como regra geral obrigatória para as contratações da Administração Pública. A excepcionalidade da contratação direta ressalvada no mesmo dispositivo constitucional restringe-se às hipóteses taxativas de dispensa ou nas circunstâncias da inexigibilidade, conforme os artigos 74 e 75 da nova lei de licitações e contratos administrativos (NLLCA), Lei nº 14.133/2021.

No mais, ainda que o contrato tenha valor financeiro zero para o Município, isso não afasta a obrigatoriedade do procedimento formal de seleção. A Administração está concedendo à contratada o direito de operar sobre dados funcionais e financeiros dos servidores, de integrar-se ao sistema de folha de pagamento municipal e de intermediar as relações entre o ente público e as instituições consignatárias. Esse acesso privilegiado tem valor econômico e jurídico, o que impõe a observância dos princípios da impessoalidade, isonomia e publicidade (art. 37, caput, da Constituição). A mera gratuidade financeira não supre a exigência constitucional de procedimento isonômico.

Em outro ângulo, o consulente cogita a dispensa de licitação, sem especificar o fundamento legal. A análise do art. 75 da NLLCA, que traz rol taxativo das hipóteses de dispensa, não revela nenhuma que se enquadre na situação em exame.

De todo modo, a hipótese mais intuitivamente cogitável seria a do inciso II do art. 75 da NLLCA (dispensa em razão do valor envolvido), no qual se admite a contratação direta para objetos cujo valor seja inferior ao limite ali estabelecido. Porém, no caso sob exame, o valor contratual nominal indicado é zero, pois a remuneração da contratada será suportada pelas instituições consignatárias. Esse modelo de remuneração indireta torna inadequada a utilização do critério de valor como fundamento para a dispensa, pois o objeto tem nítido valor econômico – apenas transferido a terceiros -, e a dispensa por valor pressupõe objeto de baixo impacto, não objeto de operação contínua sobre dados sensíveis de toda a folha de pagamento municipal.

Ademais, a minuta de contrato apresentada pelo consulente prevê vigência de 60 meses, prorrogáveis. A contratação de um sistema com esse prazo de duração, integrado à infraestrutura crítica da folha de pagamento, não se compatibiliza com a lógica da dispensa por valor, que visa contratações pontuais e de pequena monta.

Ainda no âmbito da contratação direta, o credenciamento – procedimento auxiliar de contratação previsto nos arts. 78 e 79 da NLLCA – também se mostra inadequado. Sua adoção é cabível quando se pretende contratar todos os interessados que atendam às condições estabelecidas – hipótese típica das contratações paralelas e não excludentes, em que a Administração admite múltiplos prestadores para o mesmo serviço. Para um sistema de software, contudo, a lógica é outra. Depreende-se que o Município precisa de uma única plataforma integrada à sua folha de pagamento, não de múltiplas plataformas simultâneas.

Sendo assim, resta para a contratação do objeto pretendido – sistema de tecnologia da informação para controle de consignações em folha – o prévio processo de licitação. Há no mercado diversas empresas que prestam esse serviço (a própria empresa citada na minuta é um prestador dentre outros existentes). Não há, portanto, inviabilidade de competição que justificaria o credenciamento ou a inexigibilidade.

Com efeito, entende-se que a contratação deve ocorrer mediante prévia licitação, na modalidade pregão eletrônico, uma vez que se trata serviço comum, passível de descrição objetiva por especificações usuais de mercado (art. 6º, XIII, da NLLCA), adotando-se o critério de julgamento do menor preço ou maior desconto, tendo como referência as condições comerciais ofertadas ao Município ou às consignatárias, conforme o modelo de remuneração escolhido.

Por oportuno, sobre a minuta anexa a consulta, além da inadequação da dispensa de licitação informada no seu preâmbulo, nota-se ainda que a Cláusula Décima Nona, § 5º, estabelece que "enquanto este termo vigorar a CONSIGNET será a única empresa autorizada e capaz de realizar o serviço de averbação online para este ÓRGÃO PÚBLICO". Trata-se de cláusula de exclusividade que, em um contrato nascido de dispensa por valor, torna ainda mais evidente a inadequação da contratação direta, tendo em vista que a exclusividade por 60 meses sobre um serviço de alta relevância operacional é exatamente o tipo de contratação que a obrigatoriedade de licitar visa a disciplinar, garantindo isonomia entre os fornecedores.

Portanto, com base nos fundamentos e racionais expostos, sobre a melhor forma de contratação - “dispensa, credenciamento ou apenas uma formalização direta com a empresa” – para o objeto informado, entende-se em suma o seguinte:

1. A formalização direta com a empresa, sem qualquer procedimento de seleção, é vedada pelo ordenamento jurídico, por violação ao art. 37, XXI, da Constituição Federal, independentemente de o contrato ter valor financeiro zero para o Município.
2. A dispensa de licitação com fundamento no art. 75, II, da NLLCA é inadmissível, dado que o objeto tem valor econômico real, é licitável, e a contratação por 60 meses com cláusula de exclusividade é incompatível com a lógica da dispensa por valor.
3. O credenciamento é inaplicável, pois o objeto – sistema único integrado à folha de pagamento – não comporta a contratação simultânea e paralela de múltiplos fornecedores que caracteriza esse procedimento.
4. A forma juridicamente adequada para contratação é a licitação pública na modalidade pregão eletrônico, com critério de julgamento por menor preço ou maior desconto, precedida de Estudo Técnico Preliminar e Termo de Referência que descrevam objetivamente as funcionalidades exigidas do sistema, os requisitos de integração com a folha de pagamento e as obrigações de suporte, manutenção e proteção de dados (Lei nº 13.709/2018).