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Introdução

A produção e a disponibilidade de informações por meio de estatísticas, dados, estudos, indicadores e plataformas de consulta sobre os municípios brasileiros são hoje maiores do que já foram em qualquer tempo da história (Senra, 2005). Essa ampliação decorre tanto do aumento do número de instituições públicas que produzem estatísticas, no plano federal, estadual e municipal, quanto da expansão da sociedade da informação, que tornou possível o registro e acesso rápido a bases de dados e registros administrativos de toda ordem em meio digital, antes restritos a especialistas.

Produzir e disponibilizar informações não é suficiente para ampliar e qualificar o debate sobre políticas públicas entre os diversos atores sociais, apoiando o debate sobre a alocação de recursos públicos, a escolha de programas, ou o aperfeiçoamento de serviços para produzir mais benefícios para mais pessoas.

Entre a disponibilização de dados, seu uso para apoiar o processo decisório, e a definição da política pública há um terreno intermediário, que envolve mediação técnica, interpretação, disputa política, capacidade institucional, letramento estatístico, comunicabilidade e confiança. É nesse intervalo que se localiza o desafio municipal contemporâneo, transformar abundância informacional em capacidade coletiva de decisão.

Gestores públicos municipais todos os dias decidem sobre questões que impactam a vida de muitas pessoas: vagas nas escolas e creches, leitos e funcionários em unidades de saúde, linhas de transporte urbano e muitos outros temas. Quanto maior o número de pessoas afetadas por uma decisão, maior é a responsabilidade de aproximá-la da realidade. Esse é um critério ético e administrativo central, ou seja, decisões públicas devem ser tanto mais criteriosas quanto maior for seu alcance coletivo.

Políticas públicas são produto de processos complexos que envolvem etapas como diagnóstico, formulação, implementação, monitoramento e avaliação de ações, considerando, ainda, recursos orçamentários disponíveis. Dados e indicadores sobre a realidade não substituem escolhas políticas, apenas tornam mais explícitas as suas prioridades e objetivos, possibilitando debates em bases comuns, transparentes e sujeitas a escrutínio democrático.

Dados como linguagem comum

Para que exista diálogo público, não basta que diferentes atores tragam suas propostas para a mesa, é necessário que as partes, em suas diferenças, possam compreender-se. Isso exige comunicabilidade, um repertório comum de termos, referências e critérios, e não apenas de sinais inteligíveis ou linguagem compreensível. Quando cada ator descreve a realidade a partir de uma linguagem própria, sem pontos de contato, o debate tende a se converter em justaposição de narrativas. Todos falam, mas não necessariamente dialogam.

Nesse contexto, a utilização de indicadores e dados pode cumprir função de linguagem comum, pois oferece base compartilhável a partir da qual os interlocutores podem discutir. Quando todos partem de uma mesma série histórica ou definição de população, por exemplo, torna-se possível deslocar a disputa de “qual realidade existe” para outra, sobre “o que fazer diante da realidade reconhecida”.

Tal deslocamento é decisivo para o processo democrático, e talvez até mais fácil de ser implementado em escala municipal, onde os efeitos das políticas públicas são percebidos de modo mais palpável.
A padronização da comunicação, a partir do acesso aos dados, não elimina conflitos ideológicos, distributivos (na alocação de recursos) ou programáticos (na definição das políticas), mas melhora as condições de diálogo, permitindo que divergências legítimas sejam apresentadas, conhecidas e discutidas em bases mais transparentes.

Estatísticas, indicadores e conteúdo informacional

A literatura moderna reconhece que os indicadores ganharam importância devido à percepção de que estaria havendo um descompasso entre estatísticas de desenvolvimento dos países (como o PIB) e a qualidade de vida de suas populações (Jannuzzi, 2001, 2019). O município espelha essa mesma realidade como em um microcosmo, em que o crescimento econômico de um território não se converte automaticamente em bem-estar, acesso a serviços públicos ou redução de desigualdades.

A distinção entre dados, estatísticas e indicadores é indispensável para o uso adequado das plataformas municipais. Dados são apresentados como resultados numéricos que designam quantidades de registros ou observações sobre um determinado fenômeno. As estatísticas designam tanto métodos quanto resultados, “O termo estatística designa os métodos matemáticos para se lidar com dados obtidos através do recenseamento e da medição.”(cf. HAGGOD, M. J. Statistics for sociologists. New York, Holt, 1941). (FGV, Dicionário de Ciências Sociais, 1987, p.419).

Indicadores são “uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato.” (Jannuzzi, 2001, p.11).
Essa definição associa o indicador a uma finalidade. Um número isolado pode informar pouco, ao passo que um número contextualizado pode organizar decisões, assim, o conteúdo informacional é o que transforma uma contagem em referência para ação. Saber a população de um município é relevante, mas saber o critério para definir essa contagem de pessoas, por exemplo, ajuda a discutir a oferta de serviços e a formulação de políticas públicas.

Essa distinção é crucial para gestores municipais. Se, por um lado, uma tabela pode apresentar milhares de registros sem produzir clareza, por outro, um indicador pode sintetizar uma dimensão relevante da realidade e facilitar o debate público. A questão não é a quantidade de dados, mas sua pertinência. Em uma época de abundância informacional, a capacidade de selecionar, interpretar e comunicar dados e indicadores torna-se tão importante quanto o próprio acesso aos dados.

Indicadores e o ciclo das políticas públicas

A utilização de registros administrativos em todas as etapas do processo de implementação de políticas públicas é particularmente importante para a administração municipal. Indicadores são comumente utilizados na etapa de diagnóstico, para justificar algum cenário de demanda, e acabam cumprindo o papel de “prova”, da necessidade de ações neste ou naquele sentido, mas são relevantes porque podem apoiar diferentes momentos do processo de vida de uma política pública, como já apontava Jannuzzi
(2001, p.32).

No diagnóstico, dados ajudam a identificar magnitude, distribuição e localização dos problemas. Na formulação, permitem definir públicos prioritários, metas, estratégias e critérios de elegibilidade. Na implementação, possibilitam acompanhar o andamento das ações, verificar cobertura e corrigir desvios.
Na avaliação, contribuem para examinar resultados e limites das intervenções públicas.

Indicadores podem ser utilizados em todas as etapas, e apoiam processos decisórios e de avaliação de políticas públicas. Por outro lado, apesar das exigências técnicas para sua elaboração, isso não significa que seja produto de procedimento neutro. A política pública envolve escolhas, prioridades, valores e, portanto, conflitos de interesses, por isso, os indicadores devem ser entendidos como recursos de orientação em todas as etapas desse processo, e não apenas como comandos. Há no debate público uma falsa percepção de que decisões técnicas são melhores que decisões políticas. Todas as decisões são, ao mesmo tempo, técnicas e políticas, e o uso de dados não apoia essa oposição. O problema não está em usar dados, mas ao contrário, está em usá-los como se eles permitissem que gestores públicos pudessem abdicar de fazer escolhas, ou se eximir de suas responsabilidades.

Nos municípios, essa dimensão política aparece com clareza todos os anos nos orçamentos. A escassez de recursos é permanente porque as demandas sociais são mais amplas do que a capacidade de seu atendimento pelo estado, em qualquer esfera. As demandas são sempre crescentes, uma vez que têm sua origem nas vontades, desejos, valores e interesses da sociedade, e que não são estanques. Ademais, ao longo do tempo, demandas se transformam, por vezes, porque foram atendidas e desaparecem, ou porque se tornam urgentes e se agudizam, ou, ainda, porque novas visões de mundo ou percepções são erigidas a partir de valores construídos socialmente.

Não importa sua dinâmica, demandas sempre ocupam mais espaço do que a lei orçamentária anual (LOA) pode abrigar. Não cabe projetar que as demandas cessarão ou serão todas atendidas, uma vez que se transformam ao longo do tempo, acompanhando as próprias mudanças que ocorrem na sociedade.
Anualmente, o orçamento faz o registro das demandas que serão atendidas por meio da alocação de recursos para as diferentes ações.

Tomado como um todo, o orçamento federal é a representação, em termos monetários, da atividade governamental. Se a política é considerada, em parte, como um conflito entre quais demandas devem prevalecer na determinação da política nacional, então o orçamento registra os resultados desta luta. (tradução nossa) (Wildavsky, 1992, p.2)

A mesma lógica vale para o município, uma vez que nele ocorre o mesmo processo. O orçamento municipal se apresenta como uma linguagem de prioridades, por isso, dados e indicadores são fundamentais para discutir a alocação de recursos com mais transparência.

A lição para os municípios é dupla. Por um lado, é preciso evitar a improvisação, o achismo e a decisão baseada apenas em percepções individuais. Por outro, é necessário evitar a crença de que indicadores, isoladamente, resolvem conflitos sociais, políticos e administrativos, produzindo escolhas “neutras” e, portanto, “acertadas” pois blindadas de interesses e da política. A boa decisão pública é aquela que articula evidências, valores democráticos, conhecimento técnico, participação social e responsabilidade institucional.

Na administração municipal, o ponto central é o cotejamento permanente entre demandas sociais e recursos disponíveis, o que acontece continuamente nas diferentes etapas do planejamento. Para servidores, gestores e dirigentes do Poder Executivo, isso significa organizar informações que permitam dimensionar necessidades; dialogar com a sociedade civil para explicitar como funciona o processo de alocação de recursos; explicitar limitações orçamentárias, justificar escolhas e dialogar com a sociedade sobre a alocação de recursos financeiros, materiais e humanos.

Para conselhos, organizações sociais e demais atores externos ao poder público, o uso de dados também é estratégico. Ele permite formular demandas de modo mais consistente, relacioná-las a diagnósticos verificáveis, explicitar a finalidade pretendida e acompanhar se as prioridades pactuadas se convertem em ações e resultados.

[...] a organização pública tem uma quantidade de stakeholders maior do que a organização privada. Cada stakeholder tem um conjunto de expectativas, que podem ou não divergirem entre si, isso gera uma multiplicidade de expectativas (OTA, 2014, p.91).

A literatura sobre planejamento e gestão pública mostra que o processo decisório envolve mais atores do que o embate simplista entre governo e sociedade civil organizada. Há secretarias, câmaras municipais, conselhos, órgãos de controle, servidores de carreira, grupos profissionais, organizações sociais, setores econômicos, mídia e cidadãos com interesses os mais distintos. Cada um destes atores possui seus próprios interesses e espera participar, pois são diretamente afetados e querem suas respectivas agendas políticas implementadas.

Reconhecer essa pluralidade ajuda a compreender por que a decisão municipal é difícil, mas também por que dados compartilháveis podem organizar melhor o debate. A figura a seguir ilustra como podemos ver o uso de dados e indicadores no processo:

Acesso, excesso e escala

Direito, acesso e transparência da informação são condições para que dados públicos cumpram sua função em uma sociedade democrática. No contexto municipal, isso envolve tanto a disponibilização de dados ao público quanto a circulação interna de informações entre secretarias.

No Brasil, a Lei de Acesso à Informação (Lei nº. 12.527, de 18 de novembro de 2011) e o Decreto nº. 8.777/2016 cumprem o papel de arcabouço legal que viabiliza o acesso a dados e ao Portal Brasileiro de Dados Abertos e Catálogo Nacional de Dados (https://dados.gov.br/home).

Amparado por dispositivos legais ou não, o excesso de informações criou um novo desafio. No passado, o obstáculo era encontrar dados, em geral disponíveis apenas em meio impresso, dispersos por setores diferentes, e com grande dificuldade de captura ou transporte para estudo. Hoje, com frequência, o problema é selecionar fontes pertinentes, compreender conceitos, escolher escalas adequadas e transformar bases dispersas em evidência útil para a decisão pública. O pensamento atribuído a Umberto Eco, segundo o qual “o excesso de informação provoca amnésia”, ajuda a compreender esse cenário.

Essa advertência é particularmente relevante para gestores municipais, que devem desenvolver o trabalho de curadoria institucional. Nesse caso, ela deverá ser entendida como processo de pesquisa, seleção e organização das fontes, para utilizar portais de transparência, cadastros, sistemas de georreferenciamento, indicadores educacionais, e informações sobre execução orçamentária. Nesse sentido, acesso e transparência tornam-se tão importantes quanto curadoria.

A questão, portanto, não é apenas publicar ou disponibilizar. É publicar de modo compreensível, reutilizável, documentado e contextualizado. A transparência deve permitir que atores sociais dos setores público e privado compreendam os dados, conheçam suas fontes, saibam sua periodicidade e possam utilizá-los em análises próprias.

A escala é parte essencial desse esforço. Um dado nacional pode ser útil para situar uma política pública em perspectiva ampla, mas pode ser insuficiente para orientar uma decisão local. Um dado municipal pode permitir comparação entre cidades, mas pode ocultar desigualdades internas. Um dado de bairro pode revelar vulnerabilidades territoriais, mas talvez não seja comparável com outros municípios.
Besson formula essa questão de modo decisivo: “Em nível global, a média pode bastar; em nível local ou individual, ela não tem sentido” (1995, p.34).

O quadro a seguir ilustra a escala em que dados são produzidos e seus usos:

Essa preocupação é fundamental na comparação entre municípios. Municípios brasileiros são profundamente diferentes em população, área, densidade, capacidade administrativa, receita, inserção regional, centralidade urbana, ruralidade ou dinâmica econômica. Para ilustrar essa heterogeneidade, em 1% dos municípios mais populosos há 31% dos habitantes e em 23% dos municípios menos populosos há 2% dos habitantes (Mello, 2026, p.20). Assim, comparar municípios pela população, sem considerar suas diferenças em outros setores, pode produzir conclusões frágeis. O dado só ganha força quando a comparação é adequada, e daí podem resultar propostas robustas.

A valorização dos dados não pode se converter em culto aos números. Dados são construções sociais, técnicas e institucionais. Dependem de conceitos, métodos, classificações, instrumentos de coleta, decisões de agregação e formas de divulgação. Por isso, devem ser utilizados com rigor, mas também com consciência de seus limites, “A aritmética tornou-se o modo geral do pensamento. A humanidade se parece com um computador gigante que produz dados, trata-os em diferentes níveis, serve-se deles para tomar decisões, cujos efeitos modificam os dados” (Besson, 1995, p.25). O problema não está em medir, mas em supor que a medição esgota a realidade. Os dados e as estatísticas não são a própria realidade, são representações produzidas a partir de escolhas.

Um indicador ou média municipal pode ocultar desigualdades intraurbanas relevantes. Um município pode apresentar bom desempenho agregado e, ainda assim, conter bairros, grupos populacionais ou territórios rurais com grandes carências. Do mesmo modo, um indicador sintético pode ser útil para comunicação rápida, mas insuficiente para orientar políticas setoriais.

As políticas públicas dependem de dados, mas nem tudo que importa é medido, e nem tudo que é medido recebe a mesma atenção pública; em outras palavras, a produção de dados é também uma prática institucional e política, em que deliberadamente decide-se olhar para um problema e não para outro, quer dizer, o que medimos hoje ou o que deixamos de medir deriva de escolhas conscientes, como bem enfatiza Couto (2026, 569).

Essa constatação é especialmente importante para municípios que lidam com populações invisibilizadas, territórios periféricos, comunidades tradicionais ou população em situação de rua, por exemplo.
A ausência de dados não significa ausência de fenômeno. Pode significar ausência de capacidade institucional, baixa prioridade política ou dificuldade metodológica.

A ausência de dados também é informação relevante, pois pode revelar invisibilidades, prioridades institucionais e limites de capacidade estatal. Reconhecer isso pode ser evidente, mas não deve ser considerado neutro ou acidental. A invisibilidade é mais recorrente em relação a temas sensíveis, como direitos humanos, populações vulnerabilizadas ou comunidades tradicionais e periferias urbanas, por exemplo. A agenda de dados também é uma agenda política. Decidir o que medir, como medir e com que
periodicidade é parte da definição social do que importa.

Dissertando sobre o acesso a informações, e não necessariamente sobre suas demandas, Senra (2005) discute três elementos que merecem destaque, e são úteis para o debate sobre a produção e divulgação dos dados, dialogando diretamente com a percepção de Besson sobre o esforço para se apropriar de informações.

Primeiramente ele aborda a questão da necessidade de que sejam ofertados a usuários instrumentos tecnológicos para a apropriação de dados estatísticos. Sobre esse ponto são feitas digressões apontando para a importância de que os dados sejam acompanhados da descrição de seu método de produção, de tal modo que sua utilização poderá ser feita com a compreensão de suas potencialidades e limites.

O segundo elemento é relativo à divulgação de dados para a mídia, apontando o que pode trazer mais ou menos legitimidade em função de como os dados são recebidos pela sociedade. Diz ele: “não há como fugir às mídias, e para atende-las, há de se tornar mais analíticos os pre-releases, e há de se reforçar o contato dos jornalistas e dos especialistas” (Senra, 2005, p.203).

Finalmente são feitas considerações em relação ao grande público, mostrando a importância de se popularizar o acesso a dados, também chamado de público genérico, cujos efeitos são, não apenas o entendimento da realidade por outros elementos mais objetivos, mas dar “ao grande público recursos de julgamento dos governantes” (Senra, 2005, p.203).

A governança democrática dos dados deve evitar extremos, seja a tecnocracia que atribui autoridade absoluta ao conhecimento especializado, seja o populismo que desqualifica a expertise técnica.

Transparência e desigualdade de uso

A transparência da gestão pública depende não apenas da publicação ou disponibilização formal de dados. Dados publicados em formatos não editáveis, sem documentação, sem dicionário de variáveis, sem série histórica, sem possibilidade de download ou em sistemas pouco intuitivos permanecem, na prática, inacessíveis a muitos usuários, como apontado por Koga (2026, p.569).

Essa advertência é decisiva para os municípios. Mesmo quando há informações disponíveis, nem todos os atores têm a mesma capacidade de acessá-las, interpretá-las e utilizá-las. Secretarias com equipes técnicas mais estruturadas conseguem operar sistemas, produzir bases de dados ou mapas e elaborar indicadores. Outras áreas dependem e se apoiam em planilhas, por vezes, instrumentos que fragmentam a informação coletada, registros administrativos incompletos ou se assentam no conhecimento pessoal de servidores específicos, apontando para a baixa institucionalidade de sua produção e armazenamento.

Assim, a democratização para o acesso a dados exige três movimentos articulados. O primeiro é a abertura: dados públicos devem ser disponibilizados de forma ativa, regular e acessível – daí a lei de acesso à informação (Lei nº. 12.527/2011). O segundo é a padronização de conceitos, unidades territoriais, séries, classificações e formatos, que precisam ser compreensíveis e comparáveis. O terceiro é a formação de atores públicos e sociais, para desenvolver capacidades de interpretar e usar dados.
Esse último ponto é decisivo. O acesso à informação só se converte em poder compartilhado quando os atores conseguem compreendê-la. Por isso, o letramento estatístico ou de dados deve ser visto como componente da democracia local.

A legitimidade dos produtores de dados influencia a recepção pública sobre as informações, reforçando a importância da transparência metodológica, da documentação, da qualidade técnica e da pluralidade de fontes. Dados oficiais são indispensáveis, e devem ser compreendidos como produtos de processos técnicos e institucionais.

Uma estratégia útil para municípios consiste em iniciar processos de planejamento por um prédiagnóstico baseado em dados padronizados, conhecidos e públicos. Um pré-diagnóstico deve reunir informações demográficas, territoriais, fiscais, educacionais, sanitárias, socioeconômicas, ambientais e institucionais. Sua função não é exclusivamente definir prioridades, mas criar uma imagem inicial, comum, sobre a realidade municipal, apresentando dados, discutindo sua interpretação e lacunas.

Apresentamos, no quadro a seguir, uma sugestão para promover esse tipo de oficina e diálogo:

Nesse processo, os dados funcionam como linguagem comum. Eles permitem perguntar: o que o município sabe sobre si? Quais dados confirmam percepções locais? Que desigualdades aparecem quando se muda a escala? Que grupos ou territórios permanecem invisíveis? Que ações alcançarão mais pessoas?

A gestão pública municipal ganha quando transforma dados e promove conversação estruturada, diálogo público. Ganha também quando reconhece que a comparação entre municípios semelhantes deve ser feita com prudência. Sobre comparações municipais, a palavra-chave é semelhança. Comparar municípios muito diferentes pode desinformar. Comparar municípios semelhantes pode iluminar escolhas, identificar boas práticas e tornar mais legítima a definição de prioridades. A política municipal informada por dados deve ser técnica e plural, empírica e democrática, institucional e social. O dado não substitui a escuta da sociedade civil, e a escuta não substitui o dado. Ambos precisam ser articulados.

A gestão municipal já trabalha com dados os mais diversos diuturnamente, não importa em que escala populacional, seja de cidades com quatro mil habitantes, ou de grandes metrópoles com alguns milhões.Essa advertência é chave, uma vez que o argumento que se constrói aqui não é da ausência de uso de dados, mas de sua importância em processos decisórios amplos, no planejamento compartilhado e estruturado, e na transparência para o debate público.

Gestores municipais já trabalham com seus dados educacionais sistematicamente, verificando a demanda por vagas em salas de aula por série, mapeando a quantidade de professores e alocando segundo tais demandas. Os municípios já elaboram seu planejamento, verificando anualmente a condição das escolas, disponibilidade de salas de aula, organização da demanda e oferta de vagas no sistema público de ensino, da creche à nona série, segundo a população. O reconhecimento do trabalho realizado por gestores públicos municipais chama atenção para a necessidade de que tais profissionais sejam apoiados nos diferentes aspectos de sua atuação.

A constatação anterior nos leva a alguns questionamentos. São oferecidos treinamentos para utilizar e tratar dados e registros administrativos? Há novos sistemas, métodos ou padrões úteis que podem ser apropriados para facilitar o trabalho ou precisam reinventar a roda a cada nova gestão? Que plataformas de trabalho utilizam e são elas adequadas? Que competências devem dominar para aperfeiçoar os processos e a tomada de decisões?

Mesmo quando não existe uma política municipal de produção e gestão de informação, as prefeituras continuam utilizando registros administrativos, dados e informações diariamente: matrículas escolares, produção ambulatorial, CadÚnico, execução orçamentária, arrecadação tributária, dentre outras. O desafio é transformar esse uso disperso, obrigatório e setorial em capacidade integrada de planejamento, monitoramento e prestação de contas.

Constatar que gestores municipais sistematicamente realizam esse trabalho, não é o mesmo que dizer que possuem condições desejáveis para fazê-lo. Nesse sentido, é necessário apontar para algumas questões que impactam e podem ajudar no debate sobre o diálogo entre atores sociais e formuladores de políticas públicas municipais:

• população, o território e a localização do município influenciam na maior ou menor complexidade das demandas e soluções necessárias.
• A quantidade e vínculo dos funcionários, se mais estatutários ou exclusivamente comissionados,
  se relaciona com a continuidade de processos e experiência na gestão.
• A escala maior ou menor do acesso a recursos públicos se relaciona com o acesso a recursos
  tecnológicos e de treinamento dos funcionários, aperfeiçoando a gestão.

 

Esses são alguns questionamentos que ajudam a perceber a complexidade da gestão municipal, fatores que a influenciam e a importância de se trabalhar a elaboração de políticas públicas municipais em diálogo com os atores sociais locais.

Para concluir, há ainda dois elementos que merecem destaque. Um relacionado à integração das secretarias em seus processos de planejamento interno, e o outro à troca de experiências entre municípios. Quanto à integração das secretarias por meio do planejamento, a depender das três questões anteriormente sugeridas, ela será tão mais necessária quanto maior for o tamanho da máquina pública, essa expressão entendida como uma alusão ao número de funcionários, secretarias, setores e unidades que desenvolvem as ações junto à população. Registre-se que tal planejamento é um grande desafio, uma vez que exigirá a formulação de métodos e procedimentos para diálogo entre gestores, espaços de diálogo e concertação, mediação profissional e responsabilidade decisória. Emprestar celeridade a um processo desses é vital para se produzir efeitos na gestão em tempo hábil, bem como depositar reconhecimento institucional para cumprir o papel de guia ou farol de fato, e não apenas burocrático-formal, a ser seguido pela gestão no dia-a-dia.

Em relação às trocas de experiências, o Brasil possui mais de cinco mil e quinhentos municípios, todos com as mesmas competências, e claro, com grande diversidade também. Reconhece-se tal diversidade por dimensões como população, território e complexidade das políticas, o que é evidenciado, por exemplo, no Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001). Planos diretores não são obrigatórios para municípios com menos de 20 mil habitantes (artigo 41 da referida lei), assim como, além do critério populacional, a localização ou relação com demais municípios também impacta na exigência para sua
elaboração.

Deste modo, é forçoso reconhecer que haverá não uma, ou mesmo algumas, mas dezenas, senão centenas, de experiências exitosas de gestores públicos municipais em ações nas diferentes áreas de atuação de sua competência, que podem ou precisam, urgentemente, ser compartilhadas. Passou muito da hora de inventarmos a roda a cada nova gestão. Isso não é nem racional nem aceitável que ainda aconteça.
Apontar para mais integração municipal com plataformas de boas práticas é um convite à boa gestão, cujo impacto nacional será gigantesco na promoção de qualidade de vida, bom emprego de recursos e desenvolvimento local sustentável.

Plataformas de informação: abundância, curadoria e uso público

O Brasil conta com um conjunto expressivo de plataformas e instituições que produzem, organizam ou disseminam informações municipais. É como um ecossistema, que inclui órgãos federais, secretarias e institutos estaduais de estatística, estruturas municipais de planejamento e informação, organizações da sociedade civil, entidades municipalistas e universidades.

A existência dessas fontes constitui-se em um ativo para toda a sociedade brasileira. Contudo, seu uso pode exigir curadoria, treinamento e formação específica para a adequada apropriação dos dados. Para o gestor municipal, e vale lembrar também, para qualquer ator social envolvido no debate sobre políticas públicas, não basta saber que há dados disponíveis, é preciso saber que fonte consultar para cada finalidade, que periodicidade os dados possuem, que conceitos utilizam, que nível territorial alcançam
e que limitações apresentam.

Assim, um leitor desavisado talvez imagine que todos nossos problemas acabaram, uma vez que a afirmação inicial é de que há uma pletora de informações disponíveis, quase sempre gratuitamente e sem qualquer limite de acesso. Mas essa abundância levanta um alerta, melhor explicitado por Besson a seguir:

Afogado num oceano de dados, o usuário não sabe nem como escolhê-los, nem como se valer deles. A questão se desloca então da coleta (obter a informação) para o tratamento (encontrar sua significação); a escassez passa da informação bruta à informação sintética (Besson, 1995, p.40).

Fazendo buscas por dados online para apoiar um argumento ou escrever um texto, quem nunca se sentiu engolfado por ondas de informações alcançadas pelas ferramentas de busca mais simples e inofensivas disponíveis? Hoje em dia, qualquer esforço de busca traz dezenas de resultados em cada uma de milhares de páginas encontradas online. Ademais há a questão da priorização dos resultados, que por vezes trazem anunciantes ou instituições que remuneram para serem mostrados primeiro. Há os algoritmos, que trazem aquilo que calculam ser mais interessante para cada um de nós, mas nos apartam de outros conteúdos. Isso tudo sem falar no fenômeno moderno das páginas de desinformação, teorias conspiratórias, que apresentam deliberadamente falsos dados, relações e meias verdades sobre qualquer assunto. Um desses endereços, mas de tom jocoso, é o Correlações Espúrias, tradução livre do título original SpuriousCorrelations (http://www.tylervigen.com/), noticiada até em revista popular (https://revistagalileu.globo.com/blogs/buzz/noticia/2014/05/site-traz-graficos-que-mostram-correlacoesabsurdas.html), onde pode-se encontrar correlações, como aquela entre a variação da distância Júpiter e o Sol no ano, e a variação do número de secretárias morando no Alaska no mesmo ano; duas medidas que, claramente, não possuem qualquer relação direta, ainda que possam variar de modo semelhante.

Reconhecidos esses riscos, as bases públicas oficiais permanecem fontes indispensáveis para a gestão municipal, especialmente quando produzidas por instituições que observam métodos explicitados, séries documentadas, periodicidade conhecida e regras de transparência. O uso qualificado dessas fontes deve combinar confiança institucional com leitura crítica de conceitos, limites e escalas.

Nesse particular, o Censo Demográfico segue como referência central. A publicação aponta que “o levantamento permite conhecer com precisão a população residente, embasando novas políticas públicas ou aprimorando aquelas já existentes. Por exemplo, o número de habitantes que o Censo conta é utilizado como referência para distribuição [...] do Fundo de Participação dos Municípios “ (IBGE, 2022, p.4).

O IBGE é o grande produtor de dados no Brasil, e o faz, muitas vezes, não apenas na escala nacional, mas também com enfoque estadual e municipal. Do ponto de vista do uso de dados para o conhecimento da realidade social em suas particularidades, outra publicação interessante é a de orientação a jornalistas para o uso dos resultados do censo, cujos dados permitem identificar muitas características municipais, a começar pela população residente, sua estrutura etária e distribuição territorial, ajudando a subsidiar critérios de repartição de recursos.

Por outro lado, além dos Censos, ou para quem não possui muito letramento estatístico, há enorme variedade e quantidade de sites, publicações e instituições estatais que produzem informações com acesso online e público, transparente e simplificado.

São relevantes bases para consulta o IBGE Cidades e Estados (Figura 1), a pesquisa MUNIC, que acontece anualmente e tem seus dados disponíveis online para download; a publicação Regiões de Influência das Cidades (Regic) com suas edições decenais; a página do Departamento de Informática do SUS (DATASUS) que oferece plataforma de consulta aos seus dados; o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) com dados educacionais de todas as esferas de governo; o Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi) que é a plataforma da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para acesso à base de dados contábeis e fiscais (Finbra). Todos estes são geridos, governamentalmente, pelo Portal da Transparência que abrange as três esferas de governo (União, Estados e Municípios) para divulgar dados sobre gasto público. Há, ainda, o Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br), o Atlas Brasil do Programa das Nacionais Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o FGV Municípios — que constituem plataformas digitais de comparação municipal. Cada uma delas, sejam sites ou estudos compliados, responde um conjunto de perguntas distintas. O Box 1 traz a lista organizada.

Do ponto de vista do interesse em políticas públicas municipais, merece destaque a pesquisa Regiões de Influência das Cidades (Regic), a qual estabelece “as hierarquias e os vínculos entre as Cidades, bem como a delimitação das áreas de influência” (Regic, 2020b, p.2). O levantamento justifica-se pois muitos problemas municipais não se restringem aos seus limites territoriais, sendo originados de populações de localidades vizinhas. A oferta de serviços de saúde e educação, o dinamismo comercial, a demanda por transporte, postos de trabalho e acesso a equipamentos públicos, frequentemente depende de relações intermunicipais e para isso a Regic é muito útil, uma vez que

Espera-se que, [...], este estudo seja útil tanto para o planejamento da localização de investimentos e da implantação de serviços públicos e privados, que levem em consideração as relações espaciais que afetam o seu funcionamento, quanto como quadro de referência para pesquisas de avaliação das condições de acesso da população aos bens e serviços que lhe são disponibilizados (Regic, 2020b, p.2).

Plataformas de finanças públicas também são indispensáveis, uma vez que permitem examinar receitas, despesas, transferências, composição do gasto, capacidade de investimento e dependência de fontes externas. A articulação entre indicadores sociais e dados fiscais é central para o planejamento municipal, uma vez que não basta saber onde estão os problemas. É preciso também compreender quais recursos estão disponíveis (financeiros, no caso), como eles são alocados e que margem existe para reorganização de prioridades.

Deve-se considerar também instituições estaduais e municipais produtoras de dados. Estados como São Paulo e Rio de Janeiro contam com instituições tradicionais, pois fundadas há muitos anos, dedicadas à produção de estatísticas, estudos e informações para a gestão. Alguns exemplos são apresentados no Box 2. Municípios maiores possuem órgãos próprios de planejamento, urbanismo, informática, geoprocessamento ou estatística. Essas estruturas podem ser decisivas para organizar cadastros administrativos, integrar bases setoriais e produzir diagnósticos territoriais mais detalhados, exemplificados no Box 3. Por outro lado, a maioria dos municípios não possui a mesma capacidade de investimento e planejamento que os dois citados anteriormente, e, nesses casos, a gestão municipal dependerá não apenas de bases federais, mas também de órgãos estaduais, que produzem, organizam e disseminam dados fundamentais para políticas públicas locais.

A existência dessas estruturas demonstra que a produção local de conhecimento é luxo administrativo, uma vez que implica em custo para a gestão. Por outro lado, fortalece a capacidade estatal para prover bens e serviços públicos. Municípios que organizam seus dados, integram cadastros, produzem mapas, mantêm séries históricas e qualificam registros administrativos têm mais potencial para decidir e dialogar melhor com a sociedade.

A seguir, apresentamos a lista com identificação de plataformas e organizações produtoras de dados para uso em escala municipal.

Todos os estados possuem órgãos de planejamento que se ocupam, dentre outras funções, de tratar registros administrativos e dados para apoiar as ações de governo. Ademais, há municípios que, seja pela escala populacional ou pelo acesso à receita alocada para essa finalidade, constituíram órgãos análogos, ainda que em proporção muito inferior aos estados.

A seguir, apresentamos exemplos estaduais (Box 2) e municipais (Box 3) com os respectivos órgãos responsáveis.

Uma ressalva deve ser feita. Até aqui, apontou-se para fontes oficiais, em geral robustas, seja pela experiência institucional de rigor metodológico, seja pela origem institucional. No entanto, para manter a coerência, estas não são as únicas fontes importantes. Devemos estar cientes de que tais referências respondem por um “lado” das fontes importantes e desejáveis para acesso, talvez aquelas mais “técnicas”.
Há um “outro lado” que deve ser lembrado, como aponta Jannuzzi: “políticas e programas demandam muitos outros insumos informacionais, como rituais de legitimação e rigor técnico menos consensuais, mas nem por isso menos aceitáveis” (2024, p.184).

Comparar municípios é útil e exige cautela

Grande parte das plataformas municipais permite levantar dados sobre cidades, mas nem sempre fazer comparações entre municípios. Um caso exemplar, pois atende esta finalidade, é a plataforma FGV Municípios (Figura 2), elaborado em parceria com o IBAM, a Amazon Web Services (AWS) e o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento). Nesse caso, as comparações podem ser feitas entre municípios de qualquer estado e a plataforma é muito intuitiva. A comparação é útil e deve ser feita com cautela.
Municípios diferem sobre muitos aspectos, como população, área territorial, estrutura econômica ou capacidade administrativa e, como apontado anteriormente, comparar municípios muito distintos pode produzir conclusões frágeis.

Comparações podem ser feitas sob qualquer pretexto, mas comparações adequadas dependem da definição do elemento que emprestará semelhança ao que se compara. Dois municípios quaisquer são semelhantes com base em qual ou quais critérios? Seria porque possuem população igual, ou porque as prefeituras possuem orçamentos com o mesmo volume de recursos? Ou, ainda, porque possuem a mesma área territorial?

Um município de pequeno porte populacional, baixa densidade e forte ruralidade não deve ser avaliado pelos mesmos parâmetros de uma capital metropolitana. Uma cidade polo regional, que atende população de municípios vizinhos, tende a apresentar pressões sobre serviços que não decorrem de demandas apenas de sua população residente. Da mesma forma, municípios turísticos, mineradores, petrolíferos, fronteiriços ou integrantes de arranjos populacionais têm dinâmicas específicas.

Mesmo municípios com o mesmo porte populacional podem trazer grandes distorções na comparação, quando inseridos em contextos territoriais e socioeconômicos distintos. Parintins, no Amazonas, e Aracruz, no Espírito Santo, por exemplo, possuíam, respectivamente, 101.855 e 103.363 habitantes em 2025. Com diferença populacional de menos de 2 pontos percentuais, Parintins possuía território mais de quatro vezes superior ao de Aracruz, densidade demográfica quatro vezes menor e PIB per capita equivalente a apenas cerca de um quinto do valor observado no município capixaba. O quadro a seguir evidencia as diferenças.

A coluna mais à direita, de título MAIOR, mostra quantas vezes Parintins possui certo dado em relação a Aracruz e vice-versa, dependendo da seta. Exemplificando, a população de Aracruz e Parintins é quase idêntica, sendo a de Aracruz 1,01 vezes maior que aquela de Parintins, ao mesmo tempo, a área das duas cidades é tal que Parintins é quatro vezes maior que Aracruz (mais precisamente, 4,26 vezes maior). Para ajudar um pouco mais na leitura, Aracruz possui quase três vezes (2,76 vezes) o número de funcionários Estatutários de Parintins, mesmo as duas cidades tendo quase o mesmo número de funcionários. Pela taxa de mortalidade infantil, lê-se que crianças nascidas vivas em Parintins morrem 1,59 mais que em Aracruz.

Definitivamente, a população não pode ser o único dado para comparações, e assim como os dados populacionais nas comparações, o uso de rankings exige cautela semelhante. Rankings são úteis para comunicação, mas podem induzir a interpretações simplificadoras. O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH) (Figura 3), o Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal, bem como outros indicadores sintéticos, ajudam uma primeira leitura, mas não substituem análises setoriais e territoriais.
Indicadores compostos podem facilitar a percepção geral sobre qualidade de vida ou desenvolvimento, mas também podem ocultar diferenças internas entre dimensões.

Dessa forma, o gestor municipal deve se perguntar: comparar com que outro município ou entre que bairros? Para qual finalidade? Em qual período? Com quais indicadores? Sem essas perguntas, a comparação pode perder legitimidade e orientar decisões inadequadas.

A seguir, apresentamos breve roteiro para ser apropriado como sugestão:

Letramento estatístico e capacidade municipal

O uso de dados na gestão municipal exige capacidades institucionais. Não basta disponibilizar plataformas, se os usuários não conseguem interpretar conceitos, filtros, séries históricas, metadados, margens de erro, unidades territoriais, classificações orçamentárias e formatos de exportação. O apartamento entre a compreensão sobre a complexidade das bases de dados e a proficiência dos usuários é uma barreira concreta para políticas públicas informadas por evidências.

É importante que não haja apenas a produção de dados primários por instituições públicas, mas que haja apropriação pública e privada dos mesmos. Essa apropriação implica na difusão do dado produzido, do método pelo o qual fora produzido e dos conceitos utilizados em sua produção. O processo de produção de dados sobre a realidade social também deve ser um processo transparente, sendo essencial para que ele possa ser apropriado. Seu uso amplia o autoconhecimento sobre a realidade municipal, qualifica o debate público e aumenta as chances de que políticas públicas sejam desenhadas e implementadas de forma aderente às necessidades concretas da população.

A abundância de plataformas torna indispensável investir em letramento estatístico. Rosling já advertia que “Os números se encontram totalmente disponíveis on-line, a partir do website da ONU, mas acesso livre aos dados não se transforma em conhecimento sem esforço” (Rosling, 2019, p.89). A expressão letramento estatístico pode soar técnica, mas seu sentido é simples: trata-se da capacidade de compreender, interpretar, questionar para utilizar dados de modo adequado, e é sobre esse “esforço” que trata a expressão, permitindo que diferentes públicos se apropriem ou adquiram essa competência.Uma plataforma pode apresentar dados em séries históricas, mapas, gráficos, tabelas, microdados e arquivos exportáveis, mas o usuário precisa saber o que está vendo, identificando e registrando ano de referência, fonte, unidade territorial, conceito, cobertura, periodicidade, limitações e possibilidade de comparação. Sem isso, há risco de fetichização dos dados ou de rejeição indevida das estatísticas.

Letramento estatístico permite lidar com essa tensão. Ensina que uma estatística pode ser correta em uma escala e insuficiente em outra. Ensina que um ranking pode ser útil para comunicação, mas frágil para decisão detalhada, ou que um indicador sintético pode abrir debate, mas não substitui análise setorial. Os dados oficiais têm método, mas também limites.

A figura a seguir ilustra sua posição no processo decisório:

Por outro lado, uma questão comum ao se deparar com dados é a percepção de estranhamento, especialmente quando um dado oficial não corresponde à nossa experiência imediata. A média municipal pode ser verdadeira e, ainda assim, não representar determinada comunidade, bairro ou grupo social.

Maturidade analítica, por assim dizer, consiste em confiar no dado porque se conhece o método, mas ao mesmo tempo manter atitude crítica, porque se conhecem seus limites. Essa combinação de confiança e prudência é essencial para que estatísticas sejam usadas como instrumentos públicos e não como argumentos de autoridade. Nesse campo, vale a advertência de Huff: “Não saber nada sobre um assunto muitas vezes é mais saudável do que saber o que não é verdadeiro, e saber pouco pode ser perigoso” (Huff, 2016, p.53). Para políticas públicas municipais, o perigo não está apenas na ausência de dados.
Está também no uso superficial, seletivo ou equivocado de informações disponíveis. A capacitação deve abordar a compreensão de que dados são instrumentos para formular perguntas melhores, e não revelações automáticas, e que cada público pode ter diferentes usos, como indicado no quadro a seguir.

Uso legal de dados para tomada de decisões

O processo de tomada de decisões é algo constante para gestores públicos, e ganha concretude quando da elaboração de planos e orçamentos públicos. Se no primeiro caso pode ser apontado como referência para a indicação de ações e programas, no segundo, direciona a distribuição e aplicação de recursos financeiros, materiais e humanos.

A Lei nº 15.225, de 30 de setembro de 2025, relativa ao Sistema Nacional de Segurança Alimentar (Sisan), estabeleceu formalmente que deveriam ser utilizados indicadores para definir prioridades de gasto. O Sisan, por sua vez, tem definições, princípios, diretrizes, objetivos e composição estabelecidos pela Lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006, definindo que ele “formulará e implementará políticas, planos, programas e ações”.

A mesma lei, ao estipular a abrangência do Sisan, menciona o uso de indicadores no artigo 4, parágrafo 2º: “Para os fins de que trata o inciso I deste artigo, serão utilizados indicadores de segurança alimentar e nutricional aferidos com base em pesquisas oficiais realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e em dados dos cadastros administrativos de políticas e programas sociais, sem prejuízo do uso complementar de outras fontes de informação, tais como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM)” (Brasil, 2006). Por fim, mais adiante, na mesma Lei nº 11.346, artigo 7º, renova-se a importância de utilização de tais indicadores, ao tratar de sua integração com demais instituições, públicas e privadas, que compõem a sociedade brasileira, citando o IDH e ao IDHM no parágrafo 5º.

Esse exemplo é eloquente, pois mostra a passagem do uso voluntário e desejável de dados e informações oriundas de levantamentos sobre as condições de vida da população, para sua incorporação normativa como critério de orientação da ação pública.

A inclusão explícita de orientação para uso de indicadores está relacionada com o aperfeiçoamento dos instrumentos legais que balizam a elaboração da política. A mesma Lei nº 11.346 já se mostrava bem completa, trazendo em seu texto objetivos, princípios e diretrizes do Sisan desde 2006. Em 2025, ocorre a alteração incluindo orientação de que fossem utilizados dados oficiais e, complementarmente, o IDH e o IDHM. Tratou-se de movimento para ordenar o processo de decisão, não necessariamente subordinando-o a elementos estranhos à sua finalidade legal, mas atrelando-o a evidências que pudessem ajudar em sua avaliação diuturna, criando uma relação entre um problema ou questão social e os meios para lidar com ele.

Com isso, o governo federal explicita que devem ser utilizadas ferramentas transparentes para orientar as políticas públicas em seu conjunto de ações, permitindo a focalização na população mais necessitada por meio da identificação de municípios com mais vulnerabilidade no tema em questão.

A ideia de que algum tipo de processo decisório teria prevalência ou seria superior a outro também pode ser derivada da orientação legal resgatada anteriormente. Definitivamente esse não é o caso, mas da inclusão de referências formais ao uso de dados para utilização no processo decisório. Este é um caminho exemplar, mas não pode ser considerado o único.

Conclusão: ponte entre dados e decisão pública

O uso de registros administrativos, dados e indicadores de toda natureza se mostra indispensável à gestão municipal. Mas a abundância de dados não basta. Em certos contextos, pode até dificultar a decisão, produzindo dispersão por seu excesso, ansiedade informacional ou falsa sensação de conhecimento.

O desafio municipal contemporâneo é construir pontes entre dados e decisão. Isso significa apoiar gestores e atores sociais a formular boas perguntas, selecionar fontes confiáveis, compreender indicadores, comparar municípios de modo adequado, reconhecer limites metodológicos, dialogar com a experiência local e transformar conhecimento em prioridade pública.

O IBAM ocupa posição estratégica como instituição mediadora no uso de dados para apoio a processos decisórios municipais ao longo dos últimos 73 anos. Sua trajetória municipalista, capacidade técnica, experiência em formação de gestores há mais de 50 anos assim o credencia. Essa mediação é fundamental porque muitos municípios podem não ter capacidade instalada para tratar dados em todas áreas de atuação, ou de modo estruturado.

Em uma sociedade democrática, para se decidir melhor é preciso conhecer melhor, dialogar para produzir consensos e explicitar critérios de escolha. Quando dados são utilizados como linguagem comum, a política pública ganha transparência, a sociedade amplia sua capacidade de participação e a administração municipal desenvolve e aprimora as condições para orientar a aplicação de recursos.

Se a função mais essencial das políticas públicas é a promoção do bem-comum, será ótimo também dar visibilidade aos resultados de tais políticas. Transparência, além de ser função precípua da democracia, é direito dos cidadãos. Acesso a dados que revelam e retratam a realidade permite continuidade no diálogo entre atores sociais, calcado em dados de realidade concretos.

A administração municipal precisa estar preparada a utilizar dados para planejar suas ações, de modo que impacte a realidade segundo prioridades identificadas, e isso foi exaustivamente explorado no artigo. Essa capacidade tem vantagens evidentes que transbordam para um campo pouco explorado: o da visibilidade dos resultados. Essa capacidade, devidamente estruturada em setores com pessoal treinado e exercitada por meio da execução de planejamentos informados, permitirá que a gestão pública consiga dar visibilidade aos resultados. Do ponto de vista político, há um ganho relevante, uma vez que internamente prestigia servidores e gestores, e externo, gerando reconhecimento do esforço e entregas da gestão pública. Atores sociais e seus representantes, por sua vez, estando qualificados, terão as habilidades para reconhecer e questionar a gestão pública, promovendo diálogo em termos e com linguagem adequada e comum à própria gestão.

A democracia local se fortalece quando gestores e diferentes atores sociais possuem qualificação para se apropriarem de informações ou dados sobre a realidade e as ações do poder público. A compreensão de como são elaborados indicadores, conhecendo suas vantagens e limites, ao contrário do que se pode imaginar, fortalece o debate.

O caminho aqui apontado é aquele da construção da participação qualificada, do acesso aos dados e informações para promoção do debate público, do planejamento informado para a alocação transparente de recursos, do conhecimento amplo sobre a realidade para decisões inteligíveis, do acompanhamento da implementação das políticas e ações de estado, e da promoção de resultados com clareza sobre os públicos específicos impactados e seus efeitos. A gestão municipal na era dos dados é, ou devemos dizer, continua sendo, produto da política, mesmo que apoiada por recursos que derivam da sociedade da informação e das práticas conquistadas pela cidadania em sociedades democráticas. Como lembra Rosling: “O mundo não pode ser compreendido sem números e não pode ser compreendido só com números” (2019, p.213).

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